Analizamos el reconocimiento de legitimación para promover la revisión de oficio de las decisiones en materia de contratación pública por parte de los sujetos legitimados para recurrir directamente estas decisiones, al hilo de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 17 de junio de 2025
Introducción
La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 17 de junio de 2025 [ECLI:ES:TS:2025:2746] forma jurisprudencia sobre el reconocimiento de legitimación para instar la revisión de oficio de las decisiones en materia de contratación del sector público a los concejales que votaron en contra de la decisión y que no la recurrieron mediante los cauces ordinarios.
Se trata de una cuestión que reviste sumo interés, en la medida en que contrapone la regulación general de la potestad de revisión de oficio a algunos principios generales del ordenamiento jurídico especialmente relevantes en el campo de la contratación pública, como la seguridad jurídica.
Vamos a efectuar a continuación un análisis breve de los antecedentes de hecho de la controversia, de la respuesta que dieron los órganos jurisdiccionales de instancia, y de la sentencia del Tribunal Supremo. En último lugar expondremos nuestras conclusiones sobre la virtualidad de la doctrina que se fija en la sentencia y sobre su potencial impacto en la práctica de la contratación pública.
Los antecedentes del caso
El contrato de concesión de la gestión, explotación y conservación del servicio municipal de agua potable y alcantarillado de un municipio, adjudicado en 2016, fue objeto de una modificación en 2020, con el fin de encomendar al concesionario la obra consistente en la renovación de toda la red de tuberías, y -con objeto de permitir la amortización de las inversiones- ampliar el plazo e incrementar las tarifas.
Seis meses después de aprobarse la modificación del contrato, uno de los miembros del pleno municipal -el órgano de contratación- que había votado en contra del acuerdo, pero que no lo había recurrido en vía administrativa ni en vía contenciosa, instó la revisión de oficio del acuerdo, por entender que incurría en vicios de nulidad de pleno derecho.
El pleno municipal inadmitió la solicitud de revisión de oficio. La decisión de inadmisión fue objeto de un recurso contencioso-administrativo.
Las sentencias de primera y segunda instancia
La sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Cáceres de 3 de octubre de 2022 [procedimiento ordinario 89/2021] estimó el recurso, anuló la decisión de inadmitir la solicitud de revisión de oficio, y condenó a la Administración a tramitar el procedimiento administrativo correspondiente.
Esta sentencia fue objeto de un recurso de apelación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, estimado por la sentencia de 19 de diciembre de 2022 [ECLI:ES:TSJEXT:2022:1492].
La fundamentación jurídica de la sentencia de apelación se resume en este párrafo (cfr. fundamento jurídico segundo):
“Efectivamente no existe legitimación administrativa para instar la revisión cuando por cuestiones de buena fe, abuso del derecho, falta de interés legítimo, etc. En este supuesto entendemos que el hecho de no recurrir el acto en plazo le priva de solicitar la revisión del acto a la Administración meses después por el hecho de ser concejal y por tanto la inadmisión administrativa debe reputarse conforme a derecho lo que a su vez conlleva la estimación de las apelaciones y la revocación de la sentencia de instancia”.
Como se observa, la Sala de instancia entendió que el hecho de no recurrir la decisión por los cauces ordinarios, y permitir así que ganara firmeza, impedía instar la revisión de oficio de la misma decisión por parte de quien estaba legitimado para recurrirla en su momento.
La sentencia no indica cuál es el motivo exacto por el que el hecho de no recurrir en plazo es determinante de la carencia de legitimación para instar la revisión de oficio, aunque parece apuntar a la buena fe y a la imposibilidad de ir contra los propios actos. Lo que la sentencia considera, en definitiva, es que el hecho de consentir el acto impide promover su revisión de oficio una vez precluido el plazo para recurrirlo directamente.
Debemos apuntar que la sentencia se remite a las sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 30 de junio de 2004 [ECLI:ES:TS:2004:4635] y de 28 de febrero de 2011 [ECLI:ES:TS:2011:890]. En ambas se consideró improcedente la solicitud de revisión de oficio destinada a la anulación de un acto contra el que el interesado no interpuso, en su momento los recursos oportunos.
El auto de admisión del recurso de casación
La sentencia fue objeto de un recurso de casación, admitido por el auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 2 de octubre de 2024 [ECLI:ES:TS:2024:11923A].
La cuestión con interés casacional objetivo quedó definida en estos términos:
“Determinar si los concejales tienen legitimación en vía administrativa para solicitar la revisión de un acto administrativo que entiendan viciado de nulidad y al que [sic] han votado en contra cuando no lo recurrieron en plazo”.
En cuanto a las normas objeto de interpretación, el auto se refiere a los artículos 4.1, 106 y 110 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), al artículo 63.1 b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, y al artículo 209 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, en relación con el artículo 24 de la Constitución española.
La sentencia del Tribunal Supremo de 17 de junio de 2025
La sentencia estima el recurso de casación y fija la siguiente jurisprudencia:
“El miembro de una corporación local está legitimado como interesado para promover la revisión de oficio de un acto o acuerdo de la corporación local de la que forma parte siempre que haya votado en contra o no haya podido participar en su adopción. No obstante, para la admisión de una pretensión de esa naturaleza es preciso que cumpla también los demás requisitos establecidos en los artículos 106.3 y 110 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, sin que el hecho de no haber recurrido jurisdiccionalmente ese acto o acuerdo pueda ser, por sí solo, suficiente para inadmitir la solicitud”.
De modo que, como premisa central, la sentencia considera que el mero hecho de no haber recurrido la decisión en la vía ordinaria no impide instar la revisión de oficio, por lo que la legitimación sobrevive a la preclusión de los plazos para recurrir.
La sentencia recuerda la doctrina de la Sala sobre la potestad de revisión de oficio, y afirma que el ordenamiento jurídico reconoce un auténtico derecho del interesado a instar la tramitación del procedimiento, que debe conjugarse con los principios de legalidad y de seguridad jurídica, lo que se plasma en los artículos 106 y 110 de la LPAC.
La sentencia considera que los concejales tienen un interés legítimo en el correcto funcionamiento de la corporación local de la que forman parte en virtud de su mandato representativo, o, dicho de otro modo, en el funcionamiento ajustado a Derecho de la corporación, con fundamento en la sentencia del Tribunal Constitucional nº 173/2004 [ECLI:ES:TC:2004:173]. Y este interés legítimo es el que permite al concejal instar la revisión de oficio de las decisiones respecto de las cuales haya votado en contra.
Adicionalmente, la sentencia se plantea si el reconocimiento genérico de legitimación puede decaer por el hecho de que el concejal no haya recurrido la decisión, lo que podría resultar contrario a la buena fe, o suponer un abuso de derecho. La Sala vincula este hecho al límite para la revisión de oficio consistente en el transcurso del tiempo (cfr. artículo 110 de la Ley 39/2015), y considera que, en este caso, el plazo de seis meses desde que se adoptó la decisión no es un lapso suficiente a los efectos de justificar la inadmisión de la solicitud de revisión de oficio, a diferencia de lo que sucedía en los casos resueltos por las dos sentencias citadas por la sentencia recurrida, en los cuales los plazos transcurridos desde que se dictó el acto hasta que se promovió la revisión de oficio habían sido mucho más dilatados.
Por último, la sentencia alude explícitamente a determinadas circunstancias que avalan la admisión y la tramitación de esta solicitud: (i) la relevancia de la modificación del contrato cuya nulidad se pretendía; (ii) el Derecho europeo y la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), contrarios a la modificación sustancial de los contratos, con remisión a la sentencia de 13 de abril de 2010 [ECLI:EU:C:2010:182]; y (iii) el hecho de que la revisión de oficio la inste un concejal que en su momento votó en contra de la modificación del contrato y que tiene un especial interés en que las decisiones de la corporación se ajusten a Derecho.
Conclusiones
La doctrina que se establece en esta sentencia permite que los concejales que forman parte del órgano de contratación y votan en contra de las decisiones en la materia puedan instar la revisión de oficio de estas decisiones, a pesar de no haberlas recurrido en los plazos correspondientes.
Esta doctrina es extrapolable a los miembros de cualquier órgano de contratación de carácter colegiado. Basta el voto en contra para mantener abierta la posibilidad de pedir que la decisión que no se recurrió en su momento sea revisada de oficio.
El reconocimiento explícito de esta legitimación merma en cierta medida la seguridad jurídica, ya que ampara la posibilidad de revisar decisiones firmes en materia de contratación pública que permiten la ejecución de inversiones significativas, en especial en cuanto a la adjudicación y a la modificación de los contratos.
En cualquier caso, la sentencia obliga a considerar las concretas circunstancias de cada supuesto de hecho, con objeto de determinar si, en función de ellas, puede concurrir alguno de los límites de la potestad de revisión de oficio establecidos en el artículo 110 de la LPAC. Uno de ellos es el transcurso del tiempo.
Adicionalmente, y aunque se trate una cuestión ajena al debate planteado en el recurso de casación, se aprecia en la sentencia una especial preocupación por el control de las modificaciones contractuales de carácter sustancial, inspirada en el Derecho europeo y en la jurisprudencia del TJUE.
Para más información
Carlos Melón (carlos.melon@regula.law)