Comentario a la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 4 de junio de 2025
Introducción
La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 4 de junio de 2025 [ECLI:ES:TSJCV:2025:487] aborda una cuestión de mucha relevancia: si debe o no reconocerse legitimación a las sociedades de economía mixta para impugnar los actos de la Administración que participa en su capital; más concretamente, desde una perspectiva procesal, si en este supuesto es aplicable o no lo establecido en el artículo 20 letra c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LRJCA).
Me voy a referir seguidamente a la sentencia de instancia, que denegó la legitimación activa de la sociedad de economía mixta, y a la sentencia de apelación, que ha reconocido esta legitimación, y que, como consecuencia de este reconocimiento, se ha pronunciado (en sentido estimatorio, además) sobre el fondo del asunto.
La sentencia de instancia
La cuestión litigiosa tenía que ver con la reclamación por parte de la sociedad de economía mixta a la Administración titular de su capital (una diputación provincial) del pago de determinadas cantidades en concepto de servicios prestados sin la debida cobertura jurídica, bien por haberse prestado más allá del plazo de vigencia del convenio suscrito para la prestación de los servicios, bien por haber excedido del ámbito objetivo de este convenio. En el expediente administrativo constaban la efectiva prestación de los servicios y la idoneidad de su cuantificación.
La sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de Valencia de 9 de diciembre de 2024, dictada en el procedimiento ordinario 84/2023, inadmitió el recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación activa.
El Juzgado consideró que la sociedad de economía mixta no estaba legitimada para recurrir, por aplicación del artículo 20 letra c) de la LRJCA, que prohíbe la interposición del recurso contencioso-administrativo a “las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales, respecto de la actividad de la Administración de la que dependan”, salvo que por ley se haya dotado a estas entidades de un estatuto específico de autonomía respecto de la Administración matriz.
En particular, el Juzgado entendió que el hecho de que la diputación provincial sea titular de la mayoría del capital de la sociedad de economía mixta determina la existencia de una relación de vinculación o dependencia que impide a la sociedad impugnar los actos de la Administración en sede contenciosa; de modo que “las posibles deudas de una con otra deberán dilucidarse a través de los propios órganos societarios”, ya que, “aun cuando el consejo de administración de la entidad mercantil deba velar por los intereses de la sociedad y no del socio mayoritario, no puede recurrir al auxilio judicial, sino a los mecanismos internos de reivindicación que considere oportunos y adecuados”. Este pronunciamiento es ciertamente llamativo, en términos de estrechamiento del alcance del derecho de tutela judicial efectiva, que comprende, como es sabido, el derecho de acceso a la jurisdicción, a través de los mecanismos procesales correspondientes.
La sociedad de economía mixta recurrió la sentencia del Juzgado en apelación.
La sentencia de apelación: sobre el reconocimiento de la legitimación de las sociedades de economía mixta para impugnar los actos de la Administración que participa en su capital
La sentencia del Tribunal Superior de Justicia estima el recurso de apelación, con base en un único argumento (cfr. fundamento jurídico segundo): la presencia de un accionista privado en el capital de la sociedad de economía mixta impide aplicar el artículo 20 letra c) de la LRJCA, en la medida en que priva a esta sociedad de la condición de medio propio de la Administración.
A mi (modesto) juicio, la conclusión es acertada, pero el razonamiento subyacente no lo es tanto: no se trata de que la sociedad de economía mixta no pueda ser considerada un medio propio, que no puede, sino de una cuestión distinta: una sociedad mercantil, con independencia de la titularidad de su capital, no puede considerarse una entidad de Derecho público a los efectos del artículo 20 letra c) de la LRJCA.
Y ello por una razón muy sencilla: porque las sociedades mercantiles, incluso las que son de capital enteramente público, y también las que son medio propio, no son entidades de Derecho público, por su propia naturaleza. Y no se puede confundir, mediante una equiparación que no tiene base legal, la pertenencia al sector público con la condición de entidad de Derecho público, que es una noción más estricta.
En este sentido, el artículo 2.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), diferencia netamente, al definir el sector público institucional, entre las entidades de Derecho público y las entidades de Derecho privado; ambas son entidades vinculadas o dependientes de las Administraciones púbicas, pero su naturaleza jurídica y su clasificación a efectos de pertenencia al sector público son distintas, como lo es el régimen jurídico aplicable.
Las sociedades mercantiles del sector público quedan incluidas, por su propia naturaleza jurídico-privada, en la categoría de entidades de Derecho privado. Esto se desprende, inequívocamente, del artículo 84 de la propia LRJSP, así como del artículo 3 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Cuando la ley quiere atribuir la condición de entidad de Derecho público a una categoría de entes, lo dice de forma expresa; y las sociedades mercantiles tienen una condición jurídico-privada que es incompatible con la clasificación como entidades de Derecho público, clasificación que ninguna norma establece.
Y ello impide la aplicación del artículo 20 letra c) de la LRJCA, que se refiere de forma inequívoca a las entidades de Derecho público. Este precepto, como norma de carácter restrictivo que es, debe ser interpretado de modo estricto; al igual que el artículo 69 letra b) de la misma ley, que establece la falta de legitimación como causa de inadmisión del recurso contencioso-administrativo. Las interpretaciones extensivas de los motivos de inadmisión de las acciones judiciales resultan contrarias al derecho de tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción, y lesionan el principio pro actione, por lo que no son admisibles. En este sentido pude citarse, por ejemplo, la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 30 de marzo de 2021 [ECLI:ES:TS:2021:1271].
En definitiva: me parece evidente que las sociedades de economía mixta tienen legitimación para impugnar los actos dictados por la Administración titular de su capital, siempre que, como es lógico, estos actos afecten de modo perjudicial a sus derechos e intereses legítimos. La presencia de la Administración autora del acto en el capital de la sociedad no priva a ésta de legitimación, ni ampara la aplicación de la prohibición establecida en el artículo 20 letra c) de la LRJCA. Este estándar es el que, hasta donde alcanzo a conocer, se aplica de forma razonablemente pacífica en la práctica, en la que no son infrecuentes los conflictos entre las sociedades de economía mixta y las Administraciones presentes en su capital. La sentencia que comento aquí es importante, porque pone coto a una interpretación que (de nuevo, modestamente) me parece no sólo errónea, sino peligrosa, en el sentido de que limitaba de forma radical el derecho de tutela judicial efectiva de estas sociedades.
Esta misma conclusión me parece extrapolable, por cierto, a las sociedades mercantiles de capital enteramente público, e incluso a aquéllas que tengan reconocida la condición de medio propio; aunque en estos casos, por motivos evidentes, la probabilidad de que emerja un conflicto entre la sociedad y la Administración que requiera del auxilio judicial para solventarse será mucho más baja.
La sentencia de apelación: sobre el fondo del asunto
Una vez rechazada la concurrencia de la causa de inadmisión del recurso que se apreció por el Juzgado, el Tribunal Superior de Justicia entra a conocer del fondo del asunto, conforme a lo previsto en el artículo 85.10 de la LRJCA (cfr. fundamento jurídico quinto).
La Sala estima el recurso contencioso-administrativo, porque considera que la sociedad de economía mixta tiene derecho al cobro de las cantidades reclamadas, en virtud del principio de interdicción del enriquecimiento injusto, puesto que se ha acreditado que la sociedad prestó los servicios a la Administración, con base en órdenes de continuidad emitidas por la propia Administración, y en acuerdos de los municipios en los que se preveía la prestación de los servicios; además, se había acreditado la prestación efectiva de los servicios, y se había considerado correcta la cuantificación efectuada por la sociedad de economía mixta.
En cuanto a los intereses, la Sala considera que, al tratarse de un pago que no tiene estricta naturaleza contractual, la cantidad reclamada sólo devenga el interés legal del dinero desde la fecha de notificación de la sentencia de primera instancia.
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Carlos Melón (carlos.melon@regula.law)