Nuestro socio Pablo González de Zárate, nuestro asociado principal Zoilo Marcos y nuestro asociado Miguel González analizan en profundidad el tratamiento que las autoridades de competencia han dispensado a los Sistemas Colectivos de Responsabilidad Ampliada del Productor (SCRAP) en el Anuario de Derecho de la Competencia 2025, dirigido por el profesor Miguel Ángel Recuerda Girela. Resumimos aquí nuestra contribución y remitimos a la lectura del Anuario, que es una de las publicaciones de referencia en esta materia
¿Qué son los SCRAP, y por qué son relevantes para el Derecho de la Competencia?
Los SCRAP son entidades sin ánimo de lucro constituidas por productores para cumplir de forma colectiva con las obligaciones de la Responsabilidad Ampliada del Productor (RAP). La RAP, en esencia, es un conjunto de medidas que garantizan que los productores asuman la responsabilidad financiera y organizativa de la gestión de sus productos cuando estos se convierten en residuos. Este principio, que tiene su origen en la normativa europea de los años 90, se ha ido extendiendo progresivamente en España.
La relevancia para el Derecho de la competencia radica en su propia naturaleza: son plataformas que agrupan a empresas competidoras. Además, su funcionamiento tiende a crear monopolios de hecho, ya que en muchos casos se convierten en la única vía para que los productores cumplan con sus obligaciones legales en materia de gestión de residuos. Esta doble dimensión ha situado a los SCRAP bajo el constante escrutinio de las autoridades de competencia.
El escrutinio de los SCRAP por parte de las autoridades de competencia
1) Definición de mercados relevantes
El principal mercado en el que operan los SCRAP, es decir, aquél en donde prestan servicios a los productores para que cumplan con las obligaciones derivadas de la RAP, es el “mercado de adhesión”.
Sus actividades también afectan a mercados verticalmente relacionados, como el “mercado de la recogida selectiva” (donde interactúan con las entidades locales) y el “mercado del aprovechamiento” (donde se relacionan con empresas recicladoras).
Geográficamente, los “mercados de adhesión” y “recogida selectiva” tienen un alcance nacional, ya que la autorización administrativa para operar abarca todo el territorio nacional. Sin embargo, pueden existir mercados más pequeños (infranacionales), especialmente en territorios insulares como las Islas Canarias y las Islas Baleares. La existencia de SCRAP que operan exclusivamente en estos territorios, como GENCI en Baleares, refuerza esta posibilidad.
Por último, el “mercado del aprovechamiento” podría tener un alcance geográfico superior al nacional, incluyendo países vecinos.
2) Prácticas colusorias (artículo 1 de la LDC y artículo 101 del TFUE)
Los SCRAP son, desde el punto de vista del Derecho de la competencia, asociaciones de empresas cuyas decisiones están sujetas directamente a la aplicación de los artículos 1 de la Ley de Defensa de la Competencia (LDC) y 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
En el asunto Eco-Emballages (2001), la Comisión Europea consideró que los acuerdos de un SCRAP francés eran conformes a la normativa, porque no contenían cláusulas de exclusividad y permitían a los productores rescindir sus contratos anualmente, salvaguardando así la competencia.
En el caso Reciclado de Vidrio (2003), la autoridad española sancionó a ECOVIDRIO y a la asociación de fabricantes de vidrio (ANFEVI) por un acuerdo de reparto geográfico del mercado. Este pacto creaba monopsonios zonales para la compra de vidrio reciclado, eliminando la competencia entre los fabricantes. En el mismo expediente también se sancionó un acuerdo de exclusividad que cerraba el mercado a posibles competidores.
Otro riesgo relevante es el intercambio de información sensible. En el asunto Ecovidrio (2010), la CNC sancionó al SCRAP por recabar información de sus asociados más allá de la estrictamente necesaria y por no garantizar la confidencialidad de los datos. Aunque la sanción fue posteriormente anulada por la Audiencia Nacional por falta de acreditación de efectos negativos, la conducta fue identificada como un riesgo anticompetitivo.
3) Abuso de posición de dominio (artículo 2 de la LDC y artículo 102 del TFUE)
Muchos SCRAP operan como monopolios de hecho por las características del mercado en el que operan. Esta situación conlleva riesgos de abuso de posición de dominio, dado que estas entidades tienen un poder de mercado excepcional, al ser prácticamente la única vía para que las empresas productoras cumplan con las obligaciones derivadas de la RAP y, en consecuencia, una especial responsabilidad de comportamiento procompetitivo.
En el asunto Reciclado de Vidrio (2003), la autoridad española sancionó a ECOVIDRIO por una negativa injustificada de adhesión a una empresa, impidiéndole contratar con la Administración pública y excluyéndola del mercado.
En esta misma línea, en ARA Foreclosure (2016), la Comisión Europea multó a un SCRAP austriaco por denegar a sus competidores el acceso a su red de contenedores, considerada una “infraestructura esencial”.
También se han investigado las condiciones de contratación y la falta de transparencia de las licitaciones convocadas por los SCRAP. En Ecoembalajes España (2011), aunque se archivó una denuncia por tarifas excesivas, la autoridad española advirtió a ECOEMBES de su “deber de especial transparencia” como monopolista.
Más recientemente, en Subastas de Ecoembes (2023), la CNMC investigó la falta de transparencia y las barreras en sus subastas para recicladores. El caso se cerró con compromisos por parte de ECOEMBES para garantizar la objetividad y la competencia.
Conclusiones y perspectivas de futuro
Los SCRAP se han configurado desde los años noventa como mecanismos mediante los cuales los productores cumplen colectivamente sus obligaciones de gestión de residuos derivadas de la RAP, lo que los ha situado bajo estrecho escrutinio de las autoridades de competencia.
En tanto que asociaciones de competidores, están sujetos a los artículos 1 LDC y 101 TFUE; se han identificado conductas restrictivas en el funcionamiento de los SCRAP, como limitaciones a la libertad de los fabricantes, exclusividades, intercambios de información sensible y repartos de mercado.
Asimismo, su carácter de monopolios de hecho en los mercados de adhesión los expone al control bajo los artículos 2 LDC y 102 TFUE, destacando riesgos de abuso de posición de dominio como negativas injustificadas de adhesión, subidas arbitrarias de tarifas, discriminaciones contractuales y denegación de acceso a infraestructuras esenciales.
Dado que recientemente se han ampliado normativamente los flujos de residuos sujetos a la RAP, previsiblemente aparecerán nuevos SCRAP y ello dará lugar a un mayor escrutinio regulatorio.
Los SCRAP podrían beneficiarse de las exenciones previstas en las Directrices de Cooperación Horizontal de la Comisión Europea. Para ello, tendrían que demostrar que sus acuerdos, aunque restrictivos, generan beneficios medioambientales que compensan el daño a la competencia y se trasladan a los consumidores.
Por otro lado, los SCRAP podrían ser considerados Servicios de Interés Económico General (SIEG), lo que, a la luz del artículo 106.2 del TFUE, podría conllevar una aplicación más laxa de la normativa de defensa de la competencia. Esta cuestión está actualmente pendiente de resolverse por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el asunto Interzero.
Para más información
Pablo González de Zárate (pablo.gonzalezdezarate@regula.law)
Zoilo Marcos (zoilo.marcos@regula.law)
Miguel González (miguel.gonzalez@regula.law)