Analizamos los supuestos en los que se considera que ha tenido lugar una retirada injustificada de la oferta, así como las consecuencias inherentes a ello
La regulación positiva
Los efectos de la retirada injustificada de las proposiciones se regulan expresamente en el artículo 62 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RGLCAP).
Este artículo tiene el siguiente tenor literal (el subrayado es mío):
“1. Si algún licitador retira su proposición injustificadamente antes de la adjudicación o si el adjudicatario no constituye la garantía definitiva o, por causas imputables al mismo, no pudiese formalizarse en plazo el contrato, se procederá a la ejecución de la garantía provisional y a su ingreso en el Tesoro Público o a su transferencia a los organismos o entidades en cuyo favor quedó constituida. A tal efecto, se solicitará la incautación de la garantía a la Caja General de Depósitos o a los órganos equivalentes de las Comunidades Autónomas o Entidades locales donde quedó constituida.
2. A efectos del apartado anterior, la falta de contestación a la solicitud de información a que se refiere el artículo 83.3 de la ley, o el reconocimiento por parte del licitador de que su proposición adolece de error, o inconsistencia que la hagan inviable, tendrán la consideración de retirada injustificada de la proposición”.
Esta norma debe ponerse en conexión con los artículos 71.2 a) y 150.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), a los que luego se hará la oportuna referencia.
Antes de entrar a analizar las implicaciones que tiene la retirada injustificada de la oferta con carácter previo a la adjudicación del contrato, hay que precisar lo que se entiende por “retirada injustificada”, pues únicamente en aquellos supuestos tendrán lugar las consecuencias que prevé este artículo 62.
Supuestos que tienen la condición de retirada injustificada de la oferta
Las circunstancias en las que se considera que ha tenido lugar una retirada injustificada de la proposición son las siguientes:
i. Retirar voluntaria e injustificadamente la propuesta de la licitación
En este supuesto, únicamente se consideraría una retirada justificada de la oferta el ejercicio del derecho del licitador reconocido en el artículo 158.4 de LCSP, que permite a los licitadores retirar sus proposiciones en el caso de que el órgano de contratación no hubiese adjudicado el contrato en el plazo establecido para ello.
Es importante advertir de que la posibilidad de retirar la oferta una vez transcurrido este plazo (que será normalmente de dos meses desde que se abran las proposiciones, salvo que el pliego prevea un plazo distinto) tiene un límite: la adjudicación del contrato. En este sentido se pronuncia el informe 1/23 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado.
En el resto de los casos, el licitador que ha presentado su oferta al procedimiento de licitación no está amparado legalmente para retirar su propuesta, y la retirada se considerará injustificada, con las consecuencias inherentes.
ii. No contestar al requerimiento de justificación de la viabilidad de la oferta incursa en valores anormales del artículo 149.4 de la LCSP
En este punto, el artículo 62.2 del RGLCAP hace referencia a la solicitud de información del artículo 83.3 del entonces vigente Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
Este artículo se refería expresamente al trámite de justificación de la viabilidad de las ofertas incursas en valores anormales, lo que se podría equiparar al requerimiento contenido en el actual artículo 149.4 de la LCSP.
Pues bien, el informe 16/2016 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, ha concluido que el apartado 2 del artículo 62 del RGLCAP está vigente, sin perjuicio de que el artículo 83.3 del Real Decreto Legislativo 2/2000 haya sido derogado.
Asimismo, el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) reconoce la vigencia del artículo 62.2 del RGLCAP en la resolución 1503/2023 (entre otras).
Lo anterior supone que la falta de contestación al requerimiento de justificación de la viabilidad de la oferta incursa en valores anormales por parte del licitador se considerará una retirada injustificada de su oferta.
iii. No contestar al requerimiento de aportación de la documentación del artículo 150.2 de la LCSP
A este respecto, también se considerará una retirada no justificada de la oferta la falta de contestación al requerimiento de aportación de documentación del licitador propuesto como adjudicatario.
Si tiene lugar un incumplimiento total de la obligación de presentar la documentación del artículo 150.2 de la LCSP, o no se constituye en modo alguno de la garantía definitiva en el plazo concedido, tendrá lugar la imposición automática de la penalidad del 3 por 100 del presupuesto base de licitación, IVA excluido (cfr. resolución 539/2025, de 10 de abril, del TACRC, contrario sensu).
De este modo, será necesario diferenciar entre un incumplimiento absoluto, total o grave del requerimiento imputable al licitador y un cumplimiento defectuoso o imperfecto, pues, en caso de omisiones parciales, o de que la información sea insuficiente o incompleta, ello será susceptible de subsanación, como indica, por ejemplo, la resolución 647/2025, de 30 de abril, del TACRC, de forma que sólo el primer supuesto se consideraría como una retirada injustificada de la oferta que active la imposición de la penalidad.
A este respecto, debe hacerse referencia al reciente auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 22 de octubre de 2025 [ECLI:ES:TS:2025:9427A], que admite un recurso de casación con objeto de "determinar si cabe imponer la penalidad del 3 por 100 del presupuesto base de licitación, IVA excluido, prevista en el artículo 150.2, párrafo segundo, de la LCSP, al segundo licitador, en caso de no cumplimentar la documental ahí prevista, cuando el primer licitador desatiende el requerimiento establecido en el párrafo primero del citado artículo".
iv. Reconocimiento de que la oferta adolece de error o inconsistencia grave que la hacen inviable
Por último, el artículo 62.2 del RGCAP también equipara a una retirada injustificada de la oferta el hecho de que el licitador reconozca que su proposición adolece de error o vicio que la haga inviable.
Asimismo, la doctrina de los tribunales de contratación también asimila el reconocimiento de error en la confección de la oferta a la retirada injustificada; por todas, cabe citar la resolución 1074/2019, de 30 de septiembre, del TACRC.
Consecuencias de la retirada injustificada de la oferta
Las implicaciones que la retirada injustificada de la propuesta tiene para el licitador se resumen de manera ilustrativa en el informe 3/2023, de la Comisión Consultiva de Contratación Pública de la Junta de Andalucía:
“Ante esta retirada injustificada de una proposición procederá:
• la exclusión del licitador de la clasificación en atención a lo dispuesto en el apartado 6 del artículo 149 de la LCSP.
• solicitar la incautación de la garantía provisional, en caso de haberse constituido, a la Caja General de Depósitos o órganos equivalentes y la ejecución de la misma.
• la prohibición de contratar recogida en la letra a) del apartado 2 del artículo 71, cuando medie dolo, culpa o negligencia”.
Por tanto, en caso de retirada injustificada de la proposición, además de la exclusión de la oferta, se procederá a la incautación y ejecución de la garantía provisional constituida, o a la imposición de la penalidad del 3 por 100 del presupuesto base de licitación (IVA excluido) en caso de no haberse constituido esta garantía; y existe la posibilidad de iniciar un expediente sobre la prohibición de contratar.
En cuanto a la imposición de la penalidad, la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 3 de abril de 2024 [ECLI:ES:TSJM:2024:3840] no exige que concurra una especial gravedad en la conducta del licitador para que proceda la penalidad; en términos similares se pronuncia la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 19 de octubre de 2024 [ECLI:ES:TSJCANT:2024:805].
La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 15 de marzo de 2024 [ECLI:ES:AN:2024:1696] aprecia que la falta de formalización del contrato derivada de una circunstancia de fuerza mayor (la irrupción de la pandemia y la consecuente declaración del estado de alarma) no permite penalizar al contratista, ni incautar la garantía.
La sentencia de la misma Sala de 12 de diciembre de 2024 [ECLI:ES:AN:2024:6861] no considera justificada a estos efectos la retirada de la oferta que se basó en el incremento imprevisible de costes derivado de la invasión de Ucrania.
En cuanto a la prohibición de contratar, lo cierto es que, aunque el riesgo no puede descartarse en vista del tenor literal del artículo 71.2 a) de la LCSP, en la práctica es muy poco frecuente (por no decir extraordinario) que la retirada de la oferta pueda llevar a esta conclusión. El informe 3/2012, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad de Madrid, exige la concurrencia de dolo, culpa o negligencia del empresario para que pueda imponerse la prohibición en este supuesto.
La prohibición de contratar por este motivo, de imponerse, afectaría sólo al órgano de contratación correspondiente, aunque podría escalarse, conforme a lo previsto en el artículo 73.1 de la LCSP (esto resulta, nuevamente, excepcional).
Para más información
Paula Alonso (paula.alonso@regula.law)