Analizamos la reciente sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 16 de octubre de 2025, que responde a una cuestión prejudicial sobre el alcance del concepto de alteración de la naturaleza global del contrato a efectos de modificaciones
Los hechos del caso
La Autoridad de Policía de Suecia modificó un acuerdo marco para la prestación de servicios de remolque de vehículos, con objeto de variar el modelo de retribución de los contratistas, mediante ajustes en las retribuciones fijas y variables pactadas inicialmente; aunque la modificación no suponía un cambio significativo en el valor total de la retribución, pasaba por sustituir el modelo inicial basado en la retribución variable por un modelo con mayor peso en la retribución fija.
La Agencia de la Competencia sueca impuso una multa a la Autoridad de Policía por haber modificado el acuerdo marco en vez de iniciar un nuevo procedimiento de licitación (inciso: no alcanzo a ver cómo en España podría llegar a darse una situación así, ya que la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP- carece de régimen sancionador, y la mera modificación ilícita del contrato no me parece susceptible de calificarse como infracción administrativa con arreglo a otras normas).
La Autoridad de Policía impugnó la resolución sancionadora; tras dictarse sentencias desfavorables en las dos primeras instancias, y recurrir la última de estas sentencias en casación (inciso: hay que ser tenaz cuando se litiga un caso en el que uno cree, aquí y en Suecia), el asunto llegó al Tribunal Supremo sueco, que decidió plantear la cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE).
La cuestión prejudicial
La cuestión prejudicial se formuló en los siguientes términos:
“¿Puede una modificación del modelo de retribución previsto en un acuerdo marco celebrado inicialmente sobre la base del criterio de adjudicación del precio más bajo ofrecido -modificación por la que se altera el equilibrio entre el precio fijo y el variable y se ajustan al mismo tiempo los niveles de los precios en tal medida que el valor total del contrato sólo cambia de forma marginal- tener como consecuencia que deba considerarse que se ha alterado la naturaleza global del acuerdo marco en el sentido del artículo 72, apartado 2, de la Directiva 2014/24/UE?”.
Como se observa, se trata de interpretar el concepto de alteración de la naturaleza global del contrato que se emplea en la Directiva 2014/24/UE, sobre Contratos Públicos (DCP) como límite a las modificaciones contractuales; y, más concretamente, determinar si una modificación que afecta al régimen de precios sin alterar significativamente el valor total del contrato se puede subsumir en este concepto, a los efectos de aplicar lo previsto en el artículo 72.2 de la DCP, que permite las modificaciones de minimis salvo que alteren la naturaleza global del contrato (la misma regla se ha incorporado, de una forma que es ciertamente tortuosa, al artículo 205.2 c) de la LCSP).
Las conclusiones del abogado general
El Abogado General Rantos formuló sus conclusiones el 30 de abril de 2025.
El Abogado General interpreta la DCP en el sentido de que los conceptos modificación sustancial y alteración de la naturaleza global del contrato son distintos, y no pueden equipararse.
De este modo, aunque la alteración de la naturaleza global del contrato presupone la modificación sustancial, no toda modificación sustancial se puede identificar con la alteración de la naturaleza global del contrato: “el concepto de «alteración de la naturaleza global» del contrato constituye una especie de «subcategoría» que incluye los supuestos más graves de modificaciones sustanciales, sin agotar, no obstante, todos los supuestos comprendidos en esa categoría”.
Así, el Abogado General concluye que la excepción de minimis contemplada en el artículo 72.2 de la DCP podrá aplicarse cuando las modificaciones introducidas en el contrato, aunque pudieran ser sustanciales, no supongan una alteración de la naturaleza global del propio contrato.
Sentada la anterior premisa, el Abogado General concluye que la modificación del precio no está incluida en el concepto de alteración de la naturaleza global del contrato, ya que esta calificación se reserva a las modificaciones del objeto o del tipo de contratación.
La respuesta a la cuestión prejudicial que el Abogado General propone al TJUE es que el artículo 72.2 de la DCP debe interpretarse en el sentido siguiente:
“Una modificación del modelo de retribución establecido en un acuerdo marco adjudicado inicialmente sobre la base del criterio del precio más bajo ofrecido, por la que se altera la relación entre la tarifa fija y la tarifa variable y se ajustan al mismo tiempo los niveles de los precios de modo que el valor total del contrato solo cambia de forma marginal, únicamente puede tener como consecuencia alterar la naturaleza global del acuerdo marco si esa modificación puede ocasionar cambios del objeto o del tipo de contrato, con independencia de si tal modificación está comprendida en el concepto más amplio de “modificaciones sustanciales” previsto en el artículo 72, apartados 1, letra e), y 4, de dicha Directiva”.
La sentencia del TJUE
La sentencia del TJUE comparte la premisa de que los conceptos de alteración de la naturaleza global del contrato y modificación sustancial son distintos: “el concepto de alteración de la naturaleza global de un acuerdo marco es distinto del de modificación sustancial de éste y este primer concepto solo se refiere a las modificaciones sustanciales más importantes, que implican un cambio fundamental del objeto del acuerdo marco o del tipo de acuerdo marco de que se trate o también una alteración fundamental del equilibrio de este, de modo que pueden considerarse de tal magnitud que llegan a transformar globalmente el acuerdo marco”.
Por otro lado, el TJUE afirma que las normas de la DCP sobre modificación de los contratos están orientadas a conciliar el respeto a los principios de igualdad de trato y de transparencia con la introducción de cierta flexibilidad que permita a los poderes adjudicadores responder de forma pragmática a las situaciones a las que se enfrentan durante la ejecución de los contratos.
El TJUE afirma que no cabe considerar que una modificación del precio del contrato constituye, en cualquier circunstancia, una alteración de la naturaleza global del contrato, ya que ello supondría privar de efecto a las normas de la DCP que permiten la adaptación del precio del contrato (la sentencia cita el artículo 72.1, letras a) y c).
Por ello, el TJUE concluye que sólo cabría identificar la modificación del precio del contrato con la alteración de la naturaleza global, a los efectos del artículo 72.2 de la DCP, si la modificación diera lugar a una alteración fundamental del equilibrio del contrato. Por desgracia, la sentencia no se pronuncia sobre qué se debe entender a estos efectos por equilibrio del contrato.
El fallo de la sentencia es que el artículo 72.2 de la DCP se tiene que interpretar en el sentido siguiente:
“… la modificación del modelo de retribución previsto en un acuerdo marco celebrado sobre la base del criterio de adjudicación del precio más bajo -modificación por la que se altera el equilibrio entre el precio fijo y el variable y se ajustan al mismo tiempo los niveles de los precios en tal medida que el valor total de ese acuerdo marco solo cambia de forma marginal- no debe considerarse una alteración de la naturaleza global de dicho acuerdo marco, en el sentido de dicha disposición, excepto si la modificación del modelo de retribución del mismo acuerdo marco da lugar a una alteración fundamental de su equilibrio”.
El TJUE comparte en buena medida las conclusiones del Abogado General, pero se aparta de ellas en un extremo significativo: mientras que para el Abogado General la alteración de la naturaleza global del contrato sólo se da cuando se modifican el objeto o el tipo del contrato, para el TJUE esto sucede si se produce una alteración fundamental del equilibrio (económico, se entiende) del propio contrato.
¿Por qué es importante la sentencia del TJUE?
La sentencia del TJUE contribuye de forma decisiva a interpretar el concepto jurídico indeterminado de alteración de la naturaleza global del contrato establecido en la DCP; este concepto tiene mucha relevancia, en la medida en que se emplea como límite infranqueable para la modificación de los contratos; y no contaba hasta ahora, que yo sepa, con exégesis jurisprudencial.
Más allá de ello, la sentencia me parece verdaderamente importante por dos motivos:
Primero: porque reconoce de forma clara que la DCP permite la modificación de los contratos como una respuesta natural a las circunstancias imprevisibles que pueden surgir (y que surgen muchas veces, en la práctica) durante la ejecución de las prestaciones.
Esto no significa que los contratos puedan modificarse al libre albedrío del poder adjudicador, porque la DCP establece límites y condiciones para la modificación contractual; pero permite separarse de la aproximación excesivamente rigurosa y restrictiva a las modificaciones, como si fuesen ilícitas de partida y sólo cupieran en casos excepcionales. Esta aproximación, que a mi juicio está basada en una lectura en cierto modo errónea de la jurisprudencia del TJUE previa a la DCP, no tiene amparo en la Directiva, como recuerda esta sentencia.
Segundo: porque, como concreción del principio anterior, asume que la modificación del precio de los contratos es posible al amparo de la DCP.
Esta conclusión me parece acertada, y pone en tela de juicio la tesis que en nuestro país mantienen de forma mayoritaria los órganos administrativos y los tribunales, consistente en anatemizar la modificación del precio, que se considera prohibida por principio, al calificarse de forma acrítica como modificación sustancial, o incluso como revisión de precios encubierta; un ejemplo reciente de esta tesis lo hallamos en la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 16 de septiembre de 2025 [ECLI:ES:TSJCV:2025:2810]. No puedo estar más en desacuerdo con esta tesis, que no me parece que tenga amparo en la DCP (como, modestamente, creo que reconoce esta sentencia del TJUE) ni en la LCSP.
Ojalá la sentencia del TJUE sirva para reconducir el análisis de las modificaciones del contrato hacia un marco que no sea hostil de partida, y que permita ofrecer soluciones razonables a las necesidades derivadas de las circunstancias imprevisibles surgidas tras la celebración del contrato.
Y es que la excesiva rigidez de los términos de los contratos no sólo no tiene sentido, sino que puede ser muy injusta para el contratista, y lesiva del interés público.
Para más información
Carlos Melón (carlos.melon@regula.law)